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如何管好用好“這塊地”?——農墾國有土地管理與創(chuàng )新探尋

  • 來(lái)源:農民日報
  • 編輯:姚媛
  • 作者:姚媛
  • 2024-06-26 21:26:29

“農墾職工退休后不退地怎么解決?”這是不久前舉辦的2024年農墾國有土地管理與利用培訓班學(xué)員最關(guān)注的問(wèn)題之一,也是一直以來(lái)困擾農墾國有農場(chǎng)的難題。

“2022年,某國有農場(chǎng)退休職工趙某,因退休后繼續耕種原來(lái)承包租賃的土地且不繳納土地租賃費被告上法庭。最終被判支付相應年度的土地承包費和滯納金?!?/p>

在寧夏銀川市舉辦的2024年農墾國有土地管理與利用培訓班上,應邀授課的大成律師事務(wù)所高級合伙人、哈爾濱辦公室管委會(huì )主任于奇通過(guò)案例進(jìn)行分析:本案中,農場(chǎng)公司為有限責任公司,不屬于農村集體經(jīng)濟組織,其使用的土地為國家劃撥的國有土地,土地所有權歸國家,使用權歸農場(chǎng)公司,并非由農民集體所有;趙某為農場(chǎng)公司的農工,不屬于農村集體經(jīng)濟組織成員,其身份并非農民,故本案的爭議不適用我國《農村土地承包法》。同時(shí),根據中央有關(guān)農墾改革發(fā)展文件的相關(guān)規定,職工承包租賃期限不得超過(guò)其退休年限,職工退休時(shí)將其承包租賃的土地交還國有農場(chǎng),符合法律規定。

本次培訓由中國農墾經(jīng)濟發(fā)展中心主辦,各級農墾主管部門(mén)、集團公司及所屬產(chǎn)業(yè)公司、國有農場(chǎng)、科研院所及相關(guān)單位負責土地管理工作人員共110余人參加,培訓圍繞農墾國有土地管理利用的實(shí)踐和探索進(jìn)行了充分交流。

 

圖為培訓班現場(chǎng)


加強保護與管理存在哪些困難和挑戰?

 

農墾土地屬于國家所有,因為絕大多數農場(chǎng)遠離城市,其使用的土地易與農村集體土地混淆,加之國有農用地使用權缺乏明確的法律規定,對維護好農墾國有土地權益,管理好、利用好農墾土地帶來(lái)很多困難和挑戰。

事實(shí)上,為了規范農墾國有農用地承包經(jīng)營(yíng)行為,中央和地方出臺了多個(gè)文件,尤其是2015年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》明確要求,職工承包租賃期限不得超過(guò)其退休年限。但在實(shí)踐中,農場(chǎng)和職工還是經(jīng)常因為退休退地的糾紛而對簿公堂。

國有農牧場(chǎng)土地作價(jià)出資的審批權在同級人民政府還是省級自然資源部門(mén)?劃入基本農田土地的非耕地誰(shuí)來(lái)監管?不同部門(mén)重復發(fā)證如何維權?農墾職工住房如何取得產(chǎn)權證……除了土地承包的相關(guān)問(wèn)題,培訓班上,學(xué)員們就劃撥土地處置方式及政策、土地維權、居民住宅用地規范管理等方面也提出了許多問(wèn)題。

從參訓學(xué)員的提問(wèn)中,農墾土地管理利用工作中存在的突出矛盾和問(wèn)題可見(jiàn)一斑。

土地權益保護方面,國有農用地缺乏明確的法律規定,農墾土地權屬爭議問(wèn)題解決難度大,監測顯示,2022年全國農墾未發(fā)證土地面積1875萬(wàn)畝,其中存在權屬爭議土地面積964.33萬(wàn)畝,涉及主體多、情況復雜,解決起來(lái)難度很大。

土地經(jīng)營(yíng)方面,部分農場(chǎng)由于對國有農用地制度屬性認識不到位,仿照農村土地經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行資源配置,造成農墾經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

墾地協(xié)同發(fā)展方面,部分地方在糧食生產(chǎn)功能區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區劃定、生態(tài)紅線(xiàn)劃定、耕地保護和高標準農田建設項目落地等方面墾地協(xié)同不足,農墾土地被隨意收回劃轉、保護不力、投入不夠的現象依然存在。

管好用好農墾國有土地是服務(wù)保障國家糧食安全和重要農產(chǎn)品穩定安全供給的根本需要、推進(jìn)鄉村全面振興和城鄉融合發(fā)展的現實(shí)需要、依法推進(jìn)農墾事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內在需要。這要求農墾各級土地管理部門(mén)、土地管理人員,既要準確了解過(guò)去農墾土地資源演變的歷史脈絡(luò ),也要系統把握當下農墾土地資源管理的特點(diǎn),更要積極推動(dòng)農墾土地管理法規、政策的完善優(yōu)化?!?/p>

 

怎樣摸清農墾國有土地“家底”?

 

“新形勢下,農墾履行各項國家使命任務(wù)、促進(jìn)自身發(fā)展,加快推進(jìn)國有土地管理與利用的重要意義更加凸顯?!敝袊r墾經(jīng)濟發(fā)展中心總農藝師王生表示,運用好現已出臺的各項法律法規、政策措施,依法依規加強國有土地、國有農用地的規范化管理,以法治方式規范農墾相關(guān)主體和行為、處理好各種錯綜復雜的關(guān)系,就能夠有力有效應對農墾改革發(fā)展過(guò)程中涉及土地的各種困難和風(fēng)險。

管好用好農墾國有土地,摸清家底是基礎。2004年,中國農墾經(jīng)濟發(fā)展中心開(kāi)始研發(fā)農墾土地信息化管理系統。該系統利用地理信息技術(shù)(GIS),系統化管理農墾土地確權登記發(fā)證、政府收回、糾紛侵占等權屬問(wèn)題,并對土地利用現狀、土地承包經(jīng)營(yíng)等相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。目前已在廣東、上海、遼寧、寧夏、黑龍江、北京、海南、廣西、吉林、安徽等墾區的150多家農場(chǎng)和二級企業(yè)開(kāi)始應用,實(shí)現了對3700多萬(wàn)畝土地的精細化、科學(xué)化管理。2016年起,農墾中心受農業(yè)農村部農墾局委托,開(kāi)發(fā)農墾國有土地確權發(fā)證監測系統,并承擔數據處理工作,確?!稗r墾國有土地使用權確權登記發(fā)證任務(wù)”落實(shí)到位,目前共收集存儲全國農墾確權發(fā)證24.72萬(wàn)宗地信息,合計面積5.29億畝,實(shí)現了農墾土地信息化確權登記發(fā)證進(jìn)度管理及入庫上圖,最終形成農墾國有資源“一張圖”。

近年來(lái),在全國自然資源系統等有關(guān)部門(mén)的大力支持下,全國農墾圍繞鞏固擴大農墾土地確權登記發(fā)證成果、加強農墾土地保護管理利用以及推動(dòng)國有農用地使用權入法、健全完善國有農用地權利體系等重點(diǎn)任務(wù),做了大量工作,取得了明顯成效。

針對當前農墾土地管理存在的突出問(wèn)題,從加快解決農墾土地權屬糾紛、嚴格落實(shí)國有耕地保護措施、穩妥推進(jìn)國有農用地資產(chǎn)化資本化、完善國有農用地收回制度等方面組織開(kāi)展了研究。利用確權登記成果,開(kāi)展農墾國有土地管理與利用情況監測,對全國農墾土地確權、經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)化資本化以及政府收回土地情況等變化進(jìn)行跟蹤。 

 

墾區土地管理有哪些新探索?

 

寧夏農墾在土地創(chuàng )新管理方面走在全國農墾前列。據了解,國有農用地所有權委托代理機制試點(diǎn)工作寧夏墾區土地資源所有者職責履行相關(guān)改革內容納入了中央試點(diǎn)方案,經(jīng)自治區人民政府授權,寧夏農墾集團承擔墾區國有農用地資產(chǎn)部分所有者職責事項管理,配合自治區相關(guān)部門(mén)研究起草了《國有農用地使用權配置辦法(試行)》等,寧夏農墾集團土地資本化資產(chǎn)化面積達到107.77萬(wàn)畝。

2圖為寧夏農墾通過(guò)創(chuàng )新土地管理發(fā)展壯大的葡萄產(chǎn)業(yè)。來(lái)源:寧夏農墾集團


近年來(lái),各墾區創(chuàng )新土地管理方式,亮點(diǎn)紛呈。吉林、安徽、湖北、廣東、云南等省以及甘肅、寧夏、內蒙古呼倫貝爾等墾區集團出臺了加強土地管理、規范農用地經(jīng)營(yíng)等方面的政策文件;江蘇、廣東、廣西、海南等墾區會(huì )同自然資源部門(mén)出臺加強高標準農田建設、實(shí)施耕地保護等制度文件,開(kāi)展耕地“非糧化”整治工作;內蒙古、遼寧、黑龍江、湖北、江西、海南、甘肅等墾區持續推進(jìn)高標準農田建設。

廣西農墾集團土地管理中心副主任梁瓊鶴表示,近年來(lái),廣西農墾多方式多渠道開(kāi)展被侵占國有土地收回維權工作,2022年共收回被侵占土地4003畝。同時(shí),應用信息化手段強化土地巡查保護,做到對土地被侵占現象及時(shí)發(fā)現、及時(shí)報告、及時(shí)制止,有效遏制新增土地被侵占現象,有效維護了國有土地合法權益。

在加強管理的基礎上,各墾區運用多種方式盤(pán)活和顯化農墾土地資產(chǎn)、實(shí)現土地價(jià)值。天津、安徽、海南、寧夏等墾區開(kāi)展了土地作價(jià)出資(入股)。安徽農墾在不改變土地性質(zhì)和用途前提下,將已經(jīng)確權發(fā)證的304宗、面積63.99萬(wàn)畝,涉及20個(gè)農(茶、果)場(chǎng)的土地進(jìn)行估價(jià),評估價(jià)值240.95億元,作為國有資本金全部注入農墾集團公司。海南農墾在不改變土地權屬、土地用途、經(jīng)營(yíng)模式的前提下,推進(jìn)農墾土地資產(chǎn)化資本化證券化,以其每年對海膠集團承包的258.29萬(wàn)畝土地收取的租金為基礎資產(chǎn),發(fā)行規模5.5億元證券,解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問(wèn)題,進(jìn)一步豐富了融資渠道和資金來(lái)源,為全國農墾土地資本化、證券化提供高質(zhì)量、可復制的參考。

“做好農墾國有土地的管理與經(jīng)營(yíng),一要嚴格落實(shí)土地管理責任;二要科學(xué)劃分土地經(jīng)營(yíng)區域;三要持續規范承包租賃經(jīng)營(yíng);四要創(chuàng )新統一經(jīng)營(yíng)管理機制?!睂幭霓r墾集團資產(chǎn)管理部部長(cháng)楊德憲在培訓班上授課時(shí)表示。

王生告訴記者,在今后的農墾國有土地管理工作中,一方面,要用好存量,深入研究、準確把握現有土地管理的法律法規、政策措施要求,在法律規定范圍內,用好用足有利于維護農墾土地權益的條款;另一方面,要做好增量,開(kāi)拓創(chuàng )新,依據新時(shí)代農墾發(fā)展戰略和重大任務(wù)要求,順應國家在土地資源方面的新趨勢新變化,乘勢而上,客觀(guān)反映農墾國有土地權益合理訴求,積極推動(dòng)、配合相關(guān)法規政策出臺,為維護好、管理好、利用好國有土地資源打造有利的制度環(huán)境。持續加強農墾國有土地保護與管理。依法管理好、保護好、利用好農墾國有土地,為促進(jìn)農墾事業(yè)發(fā)展、更好服務(wù)國家戰略需要作出新的貢獻。


周超 張韌 農民日報·中國農網(wǎng)記者 姚媛


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